Het meten van effecten van de handhaving door de Belastingdienst

In het laatste nummer van het Tijdschrift voor Toezicht van 2016 schrijven drie medewerkers van de Belastingdienst over effectmeting (“een onmisbaar element van ‘goed toezicht’”): “Centraal in dit (beschrijvende en verkennende) artikel staat de vraag hoe de Belastingdienst de effecten van zijn handhavings- en toezichtactiviteiten meet en wat de uitdagingen hierbij zijn.”

Hoewel effectmeting integraal onderdeel is van de handhavingsaanpak van de Belastingdienst, valt te concluderen dat de Belastingdienst nog nauwelijks inzicht geeft in de effecten van zijn handhaving.” (p9). Ook andere toezichthouders worstelen met effectmeting.

Goslinga, Siglé en Van der Hel noemen als doelen van effectmeting (p33-34):

  • “De doelen leren en verantwoorden [staan] voorop”
  • ”Effectmeting kan een rol vervullen ten behoeve van sturing
  • “Tot slot kan effectmeting een rol vervullen bij de reflecterende rol van de Belastingdienst, waarin hij de effecten van zijn toezicht gebruikt als graadmeter voor de uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid van wetgeving

Effecten en resultaten
Met effectmeting vindt de beoordeling plaats of het uitvoeren van de handhavingsactiviteiten daadwerkelijk de determinanten van compliance heeft beïnvloed en of dit vervolgens effect heeft gehad op de compliance.” (p11) Voorbeeld: Aangiftecampagne om de compliance (tijdig aangifte doen, voor 1 april) van burgers te verhogen door middel van voorlichting.

effectketen_tvt2016_3

Het CCV heeft in de handreiking Effecten van toezicht en handhaving meten (2012) op p41 een vergelijkbaar plaatje, over de effectketen veiligheid tijdens het uitgaan.

‘Outcome’ representeert in deze effectketen de uiteindelijke impact van de activiteiten van de Belastingdienst op zijn strategische doel: compliance. ‘Outcome’ heeft daarmee betrekking op (gedrag van) belastingplichtigen en kan worden onderscheiden in ‘immediate outcome’, ‘intermediate outcome’ en ‘final outcome’. Dit onderscheid geeft aan dat het bereiken van het beoogde effect veelal in etappes of via een aantal tussendoelen verloopt. ‘Output’ daarentegen is datgene wat door de inspanningen van de Belastingdienst is geproduceerd (zoals het aantal verstuurde brieven of uitgevoerde controles (p14)

Bij de AFM noemen we outcome effecten en output resultaten.

Het uitvoeren van handhavingsactiviteiten wordt ook wel omschreven als een interventie. In termen van de effectketen gaat het hier om input, proces en output. (p24)

En ook hier zijn de auteurs weer eerlijk (en reëel denk ik):

Naar onze mening is de kern van het probleem dat belastingdiensten überhaupt niet gewend zijn om effecten te meten, maar zich vooral beperken tot output omdat dat veelal gemakkelijker vast te stellen is dan effecten. (p28)

Uitdagingen meten van effecten

  1. Expliciteren van de beleidstheorie

Een beleidstheorie geeft aan hoe activiteiten (de inzet van mensen en middelen) bijdragen aan het realiseren van de doelstellingen. (…) Hiervoor kan een zogenoemde doelenboom worden gebruikt. (p11)

Veelal verloopt het bereiken van compliance dus via tussendoelen. Om effect te kunnen meten moeten de (tussen)doelen in beeld zijn en moet het duidelijk zijn waar de inzet van handhavingsinstrumenten op is gericht. (p9)

  1. Vinden van de juiste determinanten (achterliggende oorzaken) van (non-) compliance

[Tabel 1] De determinanten van compliance van individuele belastingplichtigen en ondernemingen

Economisch (Belastingtarief, Pakkans, Boetes, Belastingadviseur, Ervaringen eerdere controles, Complexiteit, Mogelijkheden)

Sociaalpsychologisch (Vertrouwen in overheid, Persoonlijke normen, Sociale normen, Procedurele rechtvaardigheid, Distributieve rechtvaardigheid)

Economisch-psychologisch (Onzekerheid, Risicobereidheid, Heuristieken en biases)

Bedrijfsspecifiek (Bonussystemen, Samenstelling bestuur, Externe accountant, AO/IB (incl. fiscale beheersing, Eigendomskenmerken)

Ik lees hierin ook het ISMA-model terug, dat Sjoerd Goslinga in 2006 mede heeft beschreven. ISMA: Interne norm, Sociale norm, Mogelijkheid, Afschrikking.

En net als mijn team Consumentengedrag bij de AFM zien de auteurs dat veel mensen geen Homo economicus zijn. Voor belastingmoraal is dat een goed ding.

Dat de aannames dat belastingbetalers zich enkel laten leiden door economische afwegingen [oa pakkans] of in staat worden geacht om de potentiële opbrengsten en kosten van hun gedrag te bepalen niet houdbaar zijn, blijkt uit het feit dat het werkelijk niveau van compliance – in veel landen – ver boven de voorspellingen van de (neoklassieke) economische modellen ligt. (p16)

  1. Meten van effecten van preventieve activiteiten

Nadenken over nieuwe soorten indicatoren, welke in toenemende mate verder weg lijken te staan van de outputindicatoren waar belastingdiensten voorheen sterk op stuurden. (p33)

  1. Opzetten van methodologisch verantwoord onderzoek

Het ideale onderzoeksdesign is de zogenoemde randomized controlled trial of gecontroleerd veldexperiment (p26)

Er zijn veel situaties denkbaar waarin het niet mogelijk is een hoger niveau van onderzoeksvaliditeit te bereiken; de eerste twee niveaus kunnen dan zeker van toegevoegde waarde zijn. (p25)

Mijn collega Patricia de Jonge schreef een stuk voor Jaarboek voor Compliance met een mooi plaatje van een RCT:

rct_patricia

Test, Learn, Adapt: Developing Public Policy with Randomised Controlled Trials is ook een aanrader.

Om vast te stellen in hoeverre inspanningen van de Belastingdienst bepalend zijn (geweest) voor dat nalevingsniveau is het noodzakelijk om een vergelijking te maken met het nalevingsniveau in een situatie waarin de inspanningen niet zouden zijn geleverd (counterfactual). (…)
Op het hoogste niveau, waar het gaat om de effecten van het algehele beleid en het totaal aan inspanningen van de Belastingdienst, is het vrijwel onmogelijk om een counterfactual te vinden. In wezen zou een vergelijking gemaakt moeten worden met de fiscale compliance in Nederland zonder inspanningen van de Belastingdienst. Op dat niveau kan alleen aannemelijk worden gemaakt dat het beleid zijn vruchten afwerpt, maar bewezen worden kan dat niet. Op tactisch niveau en uitvoeringsniveau is dat wel te realiseren. (p14)

  1. Organisatorische inbedding van effectmeting.

Een uitdaging voor veel toezichthouders is om effectmeting op een structurele manier te borgen in de organisatie en onderdeel te maken van de manier van werken.“(p29) Effectmeting bij toezichthouders blijft achter want: complex, toezichthouders werken risicogericht/willen direct handelen, en er is geen stimulerende cultuur want kans op slecht nieuws.

Auteurs pleiten voor centrale coördinatie van effectmeting:

Dat betekent dat de verantwoordelijkheid voor de opzet en uitvoering van effectmeting naar onze mening belegd dient te zijn bij een beperkte groep van mensen. (…) Toezichtmedewerkers op uitvoeringsniveau zouden wel basiskennis moeten hebben van effectmeting. (p30)

Waar doen we het allemaal voor
Ik vond dit artikel een mooi overzicht geven van de voetangels en klemmen bij het meten van het effect van toezicht. En waartoe ben je op aarde als toezichthouder:

Effectmeting is een continu proces omdat het bij het realiseren van de (algemene) beleidsdoelstelling gaat om een ‘duurzame’ verandering in het gedrag van belastingplichtigen en de borging van de continuïteit van belastingopbrengsten. De inspanningen van de Belastingdienst zullen moeten bijdragen aan een maatschappij waarin sprake is van een hoge belastingmoraal en een hoog percentage burgers en bedrijven die zonder noemenswaardige inzet vanuit het fiscale toezicht aan hun fiscale verplichtingen voldoen. (p31)

Overigens: Toezicht en effectmeting, het kán!

Het meten van effecten van de handhaving door de Belastingdienst – Sjoerd Goslinga, Maarten Siglé & Lisette van der Hel. Tijdschrift voor Toezicht 2016 (7), 3, p8-34.

Advertenties

Een gedachte over “Het meten van effecten van de handhaving door de Belastingdienst

  1. mark

    Natuurlijk moeten we voor het realiseren van een goede effectmeting onze angsten loslaten en transparant worden. Erop (kunnen) vertrouwen dat het geconstateerde gebruikt wordt om verdere verbeteringen in het proces te realiseren en dat verbeteringen alleen mogelijk zijn als je de tekortkomingen kent, moeten voorop staan.

    Like

Geef een reactie

Vul je gegevens in of klik op een icoon om in te loggen.

WordPress.com logo

Je reageert onder je WordPress.com account. Log uit / Bijwerken )

Twitter-afbeelding

Je reageert onder je Twitter account. Log uit / Bijwerken )

Facebook foto

Je reageert onder je Facebook account. Log uit / Bijwerken )

Google+ photo

Je reageert onder je Google+ account. Log uit / Bijwerken )

Verbinden met %s